无人机管理政策法规颁布实施情况概述

为实现对无人驾驶航空器的依法管理，国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室组织起草了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》，并于2018年1月26日通过工业和信息化部装备工业司发布了关于公开征求《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》意见的通知，在工信部上对外征求意见。这一条例不仅回答了上述人们关心的问题，也是我国首次从国家战略层面对无人机管理与发展做出部署。

无人机(Unmanned Aerial Vehicle)是指没有机载驾驶员操纵，而在外部空间进行控制的航空器。随着无人机研发技术逐渐成熟，生产成本大幅降低，无人机在各个领域得到了广泛的应用，除军事用途外，还包括农业植保、电力巡检、警用执法、地质勘探、环境监测、森林防火以及影视航拍等民用领域，且其适用领域还在迅速拓展。

与此同时，无人机在推广和使用过程中，也出现了一系列的安全隐患和监管漏洞，比如误闯禁飞区、小区飞行干扰休息等，这类现象对公共安全和个人权益造成一定影响，并不断有声音呼吁制定对无人机的专项管理条例。

一、无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)

为实现对无人驾驶航空器的依法管理，国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室组织起草了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》，并于2018年1月26日通过工业和信息化部装备工业司发布了关于公开征求《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》意见的通知，在工信部上对外征求意见。这一条例不仅回答了上述人们关心的问题，也是我国首次从国家战略层面对无人机管理与发展做出部署。

2月28日意见征求已结束，法规有望年内出台。

《征求意见稿》是我国首次在国家层面对无人机的规范和管理作出部署。《征求意见稿》在尊重我国空域未开放的实际情况下，对满足一定监管要求的无人机合理开放了120米以下的空域，破除了“黑飞”的误解，对产业发展和无人机爱好者来说是一大利好。

无人机是近年迅速兴起的新型科技产品，各地相关部门在监管过程中往往缺少有效的法律依据和监管措施。《征求意见稿》积极回应社会关切，主动适应无人机行业发展的新形势，充分借鉴国外管理的成功经验，亮点颇多，最突出的亮点有以下几个方面：

第一，《征求意见稿》贯彻了国务院“放、管、服”改革的理念。《征求意见稿》按照分级分类管理的办法，将无人机分为两级三类五型。一方面，对风险高的无人机，采取严格管理的方式，保障飞行安全;另一方面对风险小的无人机，根据具体类型完全放开或者简化管理措施，方便企业和群众使用。此外，《征求意见稿》突破现行“所有飞行必须预先提出申请，经批准后方可实施”的规定， 取消了微型无人机在禁止飞行空域外飞行的申请程序，简化了轻型无人机的申请程序，缩短了紧急任务飞行申请的时间间隔。这些规定将极大的方便企业和群众的生产和生活，为今后无人机行业的健康发展提供了重要的政策支持。

第二，《征求意见稿》体现了多维、开放、立体的监管思路。《征求意见稿》在对无人机的监督管理上，从生产、销售、使用各个环节均作出了明确细致的要求，改变了以往各部门监管过程中权责不清的问题。比如，《征求意见稿》规定国家统筹建立具备监视和必要管控功能的无人机综合监管平台，民用无人机飞行动态信息与公安机关共享，这一规定防止了监管过程的冗杂，可以显著提升监管效率。此外，《征求意见稿》提出飞行空域和计划的审批情况应当接受社会和用户监督，可以充分发挥社会和个人在无人机监管中的作用。

第三，《征求意见稿》照顾了特殊行业的需求，满足了农业生产的实际需要。目前，无人机在农业生产中发挥的作用越来越明显，且由于其飞行高度低，飞行速度慢，安全风险低，但作业效率高，作业面积广，在一些农田、牧场等人口稀少地带，无人机成为农业生产的主力。《征求意见稿》对符合条件的植保无人机给予了特殊政策，包括配置特许空域、免予计划申请等，这些规定可以避免未来条例在适用过程中与社会生产实际相互冲突的状况，有利于法律在执行中的权威性和针对性。

第四，《征求意见稿》明确了无人机的分类情况。据条例的管理对象全面覆盖各类无人机，范围由250克以下至150公斤以上，包含民用、警用、军用等不同类别。条例明确，遥控驾驶航空器和自主航空器统称无人机。而模型航空器的管理规则，今后由体育部门会同其他相关部门另行制定。

结合重量、速度等因素，无人机又被分为微型、轻型、小型、中型、大型五大类。

条例明确，除微型无人机外，凡是空机重量不超过4000克，最大起飞重量不超过7000克，最大飞行速度不超过每小时100千米，具备符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被监视能力的遥控驾驶航空器，都属于轻型无人机。据大疆无人机公司有关负责人介绍，目前我国无人机市场上约90%的产品都属于此类。

专家表示，细化分类的目的在于精细化管理，对小型及以上的产品加强监管，对普通群众最常使用的微型、轻型产品尽量放宽限制，管理兼顾开放。如条例明确，中型、大型无人机应当进行适航管理。微型、轻型、小型无人机投放市场前，应当完成产品认证。销售除微型无人机以外的民用无人机的单位和个人应当向公安机关备案，并核实记录购买单位、个人的相关信息，定期向公安机关报备。

第五、明确了我国的空域管制类空域划分。条例充分尊重现有的空域管理特点，在维持整体制度不变的情况下，对120米、50米的安全高度进行了突破，向轻型无人机和微型无人机释放120米以下、50米以下的空域，在保障安全的前提下，疏导了正常合理的飞行需求。 　　条例明确，除空中禁区、机场、军事禁区、危险区域等周边一定范围内，微型无人机无需批准可以在真空50米以下空域飞行，轻型无人机可以在真空120米以下空域飞行。

专家表示，民用无人机，特别是微型与轻型无人机的操作使用准备时间普遍比较短，无固定起降点，飞行量巨大，应用较为广泛，传统通航式的管理早已不能适应当下的应用习惯。条例一方面通过明确管控空域，以及管控空域飞行需求的申请与审批制度，保障基础安全；另一方面，释放出适飞空域，为群众与企业提供合法合规飞行的权利，为社会生产生活提供了效率与便利。可以说，条例为逐步进入自动化、智能化的科技社会做出了准备，是重要的管理方法探索。

此外，条例综合无人机产品特性、飞行量、飞行目的、用户使用习惯等多种因素考虑，提出微型无人机在禁止飞行区以外飞行，无需提交飞行计划；由国家建立具备监视和必要管控功能的无人机综合监管平台，轻型无人机如在适飞空域内飞行并通过监管平台报送飞行动态，亦无需提交飞行计划等。通过技术手段，减少用户负担，提升管理效率。

目前，《征求意见稿》刚刚结束意见征求，距离法规的正式出台还需一定的时间。法规出台后，在执行中还需要各地政府配合上位法制定相应的实施细则。我们期待着各地在未来推出既符合上位法“开放、服务”精神，又符合地方实际的管理规定，为无人机产业健康发展保驾护航。 　　二、治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)

2017年1月，公安部在公布《治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》，向社会征求意见，其中第46条增加规定：违反国家规定，在低空飞行无人机、动力伞等通用航空器、航空运动器材的，处五日以上十日以下拘留；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留。

三、《深圳市民用轻小无人驾驶航空器管理办法(征求意见稿)

2017年9月7日，深圳市人民政府法制办公室7日发布《深圳市民用轻小无人驾驶航空器管理办法(征求意见稿)》，强调用科技手段对无人机进行监管，重点监管容易对民航以及公共安全造成隐患的消费级无人机以及部分航空模型，并对限飞和禁飞区进行了区分。

在监管对象方面，考虑目前对民航以及公众安全造成威胁的主要是消费级无人机，该办法将监管对象界定为大于等于0.25千克、小于7千克的轻小型无人机，同时，加载飞行控制模块或者使用卫星和图像下传辅助飞行的航空模型也纳入监管。

在关于监管范围方面，该办法从生产、销售、飞行以及安全管理活动等方面进行全链条管理。记者注意到，办法提出销售环节中不得销售不符合深圳经济特区无人机技术规范的无人机，不得将无人机改装、破解系统后销售，使用环节上包括禁止改装、破解无人机等。

在无人机的技术规范上，办法明确规范应当包括激活认证、卫星定位、自动返航、电子围栏、飞行记录、平台接入等技术要求。该办法的制定机构表示，由于无人机属于科技产品，对其监管更多的是依赖科技手段，例如通过无人机云系统或者监控平台和其他飞行控制设备监察无人机飞行、对禁飞区、限飞区设置电子围栏等。此外，深圳市作为无人机之都，应当以更加包容的态度支持无人机产业的发展，在确保安全和产业发展之间取得平衡。所以与其他地方“一刀切”的政策不同，该办法区分出禁飞区和限飞区，将机场障碍物限制面以及民航航路、航线列入禁飞范围，而将机场障碍物限制面外、距机场跑道两侧各10公里、跑道两端各20公里范围内设为限飞区，严格控制飞行高度。

四、《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》

关于购买者实名认证，2017年6月起实施的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》规定：在我国境内最大起飞重量为250克及以上的民用无人机，拥有者必须按规定实名登记，民航局航空器适航审定司是登记系统管理单位。至于销售企业是否向公安机关备案并核实信息等并没有要求。 　　《条例》征求意见稿拟对买卖双方提出要求。销售除微型无人机以外的民用无人机的单位、个人应当向公安机关备案，并核实记录购买单位、个人相关信息，定期向公安机关报备。购买除微型无人机以外的民用无人机的单位、个人应当通过实名认证，配合做好相关信息核实。

五、深圳市民用轻小无人驾驶航空器管理办法(征求意见稿)

深圳市法制办起草的《深圳市民用轻小无人驾驶航空器管理办法(征求意见稿)》中，拟规定除在室内或拦网内等隔离空间飞行外，禁止未满8周岁的未成年人飞行无人机。已满8周岁、未满16周岁的未成年人应当在成年人的陪同下飞行无人机。

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